党的十九届五中全会提出，要构建国土空间开发保护新格局，推动区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化。

这里面蕴含着深刻的城市发展新逻辑：尊重空间治理规律，通过以质量变革、效率变革、动力变革为特点的空间治理转型，推动绿色发展，不断满足人民日益增长的美好生活需求。

映月新城片区将围绕映月湖建设高品质城市配套的城市综合运营标杆项目。

当前，南海区正全面建设广东省城乡融合发展改革创新实验区。作为国土空间布局调整和农村土地制度改革的牵头部门，佛山市自然资源局南海分局重任在肩。

佛山市自然资源局南海分局党组书记、局长潘汝海在接受记者采访时表示，将深入学习贯彻党的十九届五中全会精神，以国土空间规划编制试点为契机，以开展全域土地综合整治为突破口，对南海国土空间布局作一次全面的调整和优化，通过构建城乡空间集聚新格局和土地集约节约利用新格局，为广东城乡高质量融合发展探路。

桂城街道夏北社区（永胜村改造展示馆）。

集聚连片

构筑融合发展新空间

改革开放以来，南海以“村村点火、户户冒烟”，“六个轮子一起转”，走出了一条在集体土地上快速推进工业化、城镇化的发展路子，并一跃成为广东“四小虎”之一。

然而，这种“以土地换租金、以空间换增长”的增量扩张模式，在高质量发展的当下，呈现出空间布局散乱、土地利用低效、产业不够集聚、人居环境品质不高等一系列问题。

“针对南海空间碎片化问题，我们探索‘四集中’推动南海空间再造，构建城乡空间集聚新格局。”潘汝海介绍，“四集中”指通过“生态空间织补成网、城镇空间填充内聚、产业空间集聚入园、农业空间集中成片”，实现生态、农业、城镇、产业四大空间集中集聚。

南海将通过深化延伸千灯湖城市轴线，引导广佛同城从广佛边界走向南海腹地。

目前，南海正加快打造的总面积244平方公里的城乡融合十大示范片区，正是推动南海空间再造、构建“一轴一核两带”的重点区域。“一轴”指千灯湖城市轴线；“一核”指狮山制造业核心区；“两带”指广佛同城连接带、西部生态示范带。通过“留、改、拆、建、兴”，城乡融合十大示范片区将实现城市功能提升、连片村级工业园改造以及连片乡村振兴，在土地集约利用、公共服务提升、基础设施完善、资源集聚发展、城乡环境优化等方面强化引领和支撑作用，带动全区城乡高质量融合发展。

将目光西移，可以看到空间集聚连片赋能高质量发展的广阔图景。

从高空俯瞰，丹灶镇“一岛两湖十里片区”风光无限，金沙岛湿地公园、翰林湖、仙湖三颗生态明珠熠熠生辉。与绿色生态相呼应的，是粤港澳大湾区（南海）智能安全产业园、力合星空·728创域国家级科技企业孵化器、仙湖氢谷等新兴产业集聚地。在这里，氢能和智能安全高端产业正在绚丽绽放。明年，与仙湖氢谷区域相配套的12年一贯制公立学校——南海中学实验学校将完成建设并启动招生。

让人与自然和谐共生，推动城镇、农村、产业和生态合理分区、相对集聚、协调发展，促进城乡全面融合，正是建设实验区的美好愿景。而这些愿景，在南海区城乡融合十大示范片区正逐步变为现实。

作为广东省市县国土空间规划的唯一区级试点，南海还以更新理念、更宽视野谋划城乡全面融合发展。潘汝海介绍，南海区于2019年11月正式启动国土空间总体规划编制工作，以高质量发展为核心导向，围绕生态、产业、城乡结构调整，聚焦“同城入湾提质量、底线约束控总量、城乡融合重流量、村园改造优存量、分类传导容变量”“五量”规划。

其中，“同城入湾提质量”正是基于粤港澳大湾区建设背景、广东省“一核一带一区”区域发展格局、以及南海区位优势作出的空间布局优化。南海将紧抓粤港澳大湾区建设和广佛全域同城发展机遇，依托广佛高质量融合发展试验区，以区域一体化交通网络为骨架，打造三龙湾、广东金融高新区、佛山西站枢纽新城等重点平台，并通过深化延伸千灯湖城市轴线、广佛全域同城发展轴，引导广佛同城从广佛边界走向南海腹地。

全域整治

催生高质量发展新动能

数据显示，全区共有612个村级工业园，占地18.9万亩，占全区现状工业用地58%，而工业产值却不到10%，产业形态较为低端。

深化农村土地制度改革，构建城乡土地集约节约新格局，是建设实验区的重点任务之一。在潘汝海看来，这是一项系统而庞大的工程，也是一次转变发展模式的深层次改革。

“目前全区土地开发强度超过50%，过去那种靠土地增量驱动城市发展的模式已难以为继，这也意味着农村土地制度改革进入深水区，需要靠深层次改革蹚出一条新路。”潘汝海表示，南海将在历年改革发展的经验基础上大胆试大胆闯，以区为基本实施单元开展全域土地综合整治，这也是优化南海空间布局的最重要抓手。

实施全域土地综合整治，南海已在探索。

沿着桂和路一路前行，目之所及生机勃勃——大沥全球创客小镇核心区首期地块上繁忙一片，来来往往的工程车干得热火朝天。不久后，这里将建成集工作、居住、休闲等于一体的城产人融合发展高地，构筑全球创客创业生态圈。

大沥全球创客小镇项目位于千灯湖北延城市轴线上，核心区规划范围约3000亩，涉及水头、奇槎2个社区24个经济社，是全区连片开发面积最大的村改项目。曾经，由于土地性质不一、地块分布零散，这里的村级工业园分散破旧。

对片区实施土地综合整治，将低效用地再开发，是向“土地存量”要“发展增量”，实现高质量发展的出路和空间所在。为此，2018年南海区将全球创客小镇项目确定为全区连片开发的改革试点，按照“统一规划、统一交易、统一建设、统一经营”的原则，通过“出让+出租”“国有+集体”的混合开发模式以及联动改造，引入社会资本跨界共建。

通过这一模式，项目将带动所在片区实现多个转变——从土地零散使用转变为连片开发，为规模化发展提供空间支持；从产业、商业与人居混杂，转变为科学合理的功能分区，优化城市格局；从各自为战转变为融为一体，整体提升土地价值。

环顾南海，类似的片区综合整治项目已开展得如火如荼，如桂城澳门城、爱车小镇项目，里水镇大冲科技生态工业园项目等。

片区综合整治项目只是全域土地综合整治的其中一部分，南海还将统筹开展农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复等工作，实现全域土地大整治、大腾挪，构建生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的自然资源空间新格局。目前，南海正在规划建设5个万亩农业示范区，12个万亩千亩公园。

接下来，南海将制订出台《佛山市南海区拆旧复垦（增减挂）实施管理暂行办法》，建立拆旧复垦（增减挂）监测管理系统，指导各镇街全面推进拆旧复垦项目，着力打造生态宜居南海。

南海还将进一步改革创新土地置换制度，在取得国家和省的支持下，构建非建设用地与建设用地置换机制，实现各类土地可以通过置换进行腾挪和归整，为全域土地综合整治做好政策准备。

平衡利益

凝聚多方力量共谋发展

实施全域土地综合整治，表面上看是改变南海“城不城、乡不乡”的城市面貌，但实质是平衡短期利益与长远发展的关系。

目前，全区612个村级工业园用地分布在280多个村居，分属2304个农村集体经济组织，用地类型多样，利益诉求多元。因此，实施全域土地综合整治更需要智慧和勇气。

事虽难，做则必成。近年来，南海积极探索“增减挂钩”“联动改造”“综合整备”等政策工具，以此撬动存量土地资源流动，深化土地要素市场化配置，特别是注重运用市场力量，在全国首创“混合开发”模式，在全省率先要求“工改工”和“工改居”联动改造，有效促进房地产业反哺实体经济。

备受关注的夏北社区整村改造，正是充分利用政策红利、实现多方利益平衡、凝聚力量共谋发展的缩影。

夏北社区有5条自然村，相比于一些“城中村”的“政府主导”或“自主改造”模式，夏北社区采取的是“政府引导、规划先行、市场主体参与”模式，由房地产企业通过招投标参与旧村改造，并进行改造方案、拆迁安置补偿方案等编制工作。

短短一年时间，5条自然村便全部由村民表决选定合作开发企业，夏北社区成为佛山市首个实施整村改造的社区。整村改造的顺利推进，其关键点在于实现政、村、企利益平衡。

以夏北社区永胜村为例，改造将通过建设回迁公寓和公园绿地，让村民居住环境得到提升，同时，村集体通过物业回购保证长远发展；开发商的合法利益得到充分保障；政府承担前期公共服务配套，后期则将以此为基础进行招商引资、培育产业、聚集人才，从而实现多方共赢。

夏北整村改造的推进，搅动了“一池春水”。目前，全区已有超20个旧村居项目正在启动改造。

发展如弈棋。如果把南海区全面建设广东省城乡融合发展改革创新实验区比作一张棋盘，那么，开展全域土地综合整治便是最为关键的棋子。以这个关键棋子为抓手，南海将能破解生态保护、产业升级、城乡融合等深层次结构问题。

这是一场“刀刃向内”的自我革命，也是转变发展模式的深层次改革。在这场改革中，需要凝集多方共识。其中最大的共识是：南海未来30年的发展，关键看今后10年，今后10年的发展关键看实验区建设开局起步的这两年。

破旧立新非易事，难走的是上坡路，南海终将迎难而上。

文/珠江时报记者黎小燕通讯员颜倚云

图/珠江时报记者方智恒